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國立臺灣大學社會科學院

特色研究

掌握產官學多元組織治理特性,追求卓越永續發展政策—公共事務研究所

掌握產官學多元組織治理特性,追求卓越永續發展政策

United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific—ESCAP)的定義,「治理」涵蓋決策的制定與執行的過程。因此對治理的分析,應涵蓋決策制定與執行過程中所涉及的正式與非正式參與者。若欲達到「善治」(good governance)的目標,執行決策過程中涉及的各種正式與非正式結構更具有決定性影響。亞太經社會並進一步強調,要有良好的治理成效,必須將滅絕貪污腐敗、尊重少數與弱勢群體的概念納入決策制定的過程。更重要的是,完善的治理應該能適時調整社會當前與未來的需求。

為實現善治的理想,國立臺灣大學公共事務研究所團隊長期關注全球及國家公共治理與政治的相關研究與活動,並獲得卓越的成績。自2015年成立以來,公事所便展現出為培育優秀公共治理人才的決心,吸引來自全球的專業團隊持續投入世界級的研究與高品質的專業教育。在全體師生緊密合作下,除了從理論的觀點探討、評估政策可行性外,並密切注意包含大學、企業與政府組織的改革行動,從務實的角度發揮對社會的影響。

大學科研成果商業化的組織治理

二十一世紀的大學不僅是探索知識的領航者,也是創新技術的推動者。除了教育、研究與創新外,越來越多聲浪認為大學也應該積極參與國家的經濟發展並做出具體貢獻。最直接的作法便是將大學的研發成果商品化,投入產業市場。然而在臺灣,礙於法令限制,大學科研人員在將其研發成果轉為商業用途的過程中往往面臨許多困難。雖然自1999年政府即頒布《科學技術基本法》,經歷多次研議,終於在2010年完成相關規定的修訂,允許大學校院與大學教授可不受國有財產法的限制,就其受政府輔助而產出的科研成果申請專利並授權使用。自此以後,臺灣許多大學與研究機構紛紛積極投入商業創新與創業活動的發展,並設置技術轉移中心(簡稱技轉中心),專責相關業務的處理。

對於一直以學術研究為主要任務的大學來說,科研成果商業化仍是相對新穎的概念。雖然許多學校的技轉中心已提供包含從市場需求分析到協助融資等各項服務,但是學校內部對於如何有效管理商業化的工作,卻還在摸索的階段。有鑑於此,臺大公事所副教授黃心怡與其團隊深入探究臺灣的技轉中心在商業化過程中可發揮的作用。透過深度訪談,研究團隊得以了解三個主要參與者—大學行政中心、技轉中心、科研發明者扮演的角色與面臨的挑戰。針對十所大學30名受訪者的訪談資料進行分析,發現技轉中心的工作人員往往需要滿足來自大學行政中心以及各學院科研發明者不同的期待。其中,大學行政中心將技轉中心視為監督、維護大學商業化合法性,以實現其長期盈利目標的行政監護人;而科研發明者則更關心技轉中心是否能幫助他們的科研成果取得專利及商業化利益。在雙重期待的壓力下,使得學校的技轉中心在執行任何一個角色的任務時都面臨一定程度的效率限制。關於這一點,黃教授團隊認為,現有的大學行政管理結構不可避免地會對技轉中心的專業判斷造成重大影響,建議學校將一定程度的權力下放,將有助於技轉中心恢復真正的中介角色。或許,建立一個同時滿足組織和技術需求的混合模式可以克服這個問題。(科技管理學刊,2020)

大學技轉中心的組織治理方式固然影響科研成果的商業化發展,從整體環境來看,企業界對於科研成果的投資興趣與意向則可能扮演更重要的角色。尤其對於像生物科技這類需要大量仰賴科學研究的產業而言,無論是學術或商業機構,都非常仰賴公共資金的投入。這些補助對於研究執行非常重要,但因為政策本身存在變動性,導致企業在投入開發前也會考量對這類資金的依賴程度,影響其後續商業化的態度。為深入了解企業在投入科技研發時會如何因應來自外部環境的不確定性,黃教授與荷蘭的公共事務研究所研究者展開跨國合作,以發生在美國細胞治療領域的事件為例,分析1986年至2011年期間在全球啟動的570個細胞治療研究計畫。結果發現,美國對於細胞療法政策的轉變導致公共資金的投入狀況不穩,是造成相關研究計畫減少以及美國企業終止計畫率提高的主要原因。而當美國的公共資金恢復對細胞療法的投入意向時,最初因這些不確定性造成的影響也隨之改變,證明外部環境的確會影響企業決定是否啟動或終止科技研發計畫。(Journal of Management Studies, 2019)

小型企業是否主導區域創新?

在知識經濟的時代下,創新能力無疑是企業與國家保持競爭優勢的關鍵。越來越多企業已經意識到,將外部知識與現有技術相互整合能加速產品的研發與創新。即便這些資源可能來自同一個創新系統,但小型企業的活動仍被視為是區域發展與成長的關鍵。然而,小型企業究竟如何影響區域創新績效,目前仍缺乏實證研究。因此,黃心怡教授針對一個含有不同規模公司的區域進行分析,透過問卷調查的方式評估具創新能力的小型企業對於區域創新績效的重要性。該調查受日本經濟產業研究所(Research Institute of Economy, Trade and Industry of Japan,簡稱RIETI)以及考夫曼基金會(Kauffman Foundation)的支持,顯示各界對此議題的關注。

研究結果發現,一個區域中小企業的比例與該區域的創新活動沒有直接關係,而是大型與中小型企業在同一區域相互融合更能促進商業創新的蓬勃發展。黃教授認為,這樣的結果顯示政府在制定政策時應考量地區的社會結構;若只存在強勢的大型企業可能為區域發展帶來風險,因此決策者應該看重不同規模組織的能力,持續鼓勵具創新能力的小型企業湧入,並促進其與大型企業之間的相互聯繫。(The Annals of Regional Science,2020)

開放政府資料政策的障礙

開放政府資料(Open Government Data,簡稱OGD)的發展主要受到「開放政府」(open government)與「開放資料」(open data)兩大理念影響。前者追求透明化的政治機制,認為政策制定的過程應該讓民眾充分參與、表達意見,且由政府負起施政的責任;後者則強調資訊的透明、公開與可得性。開放政府資料的規範最早可源自美國於1966年頒佈的《資訊自由法案》(Freedom of Information Act,簡稱FOIA),之後類似法案也陸續在世界各地成立。而隨著資訊通訊技術逐漸成熟,政府資料的開放也需要創新作法。2009年美國歐巴馬總統提出「開放政府倡議」(Open Government Initiative),並啟動 Data.gov 的官方網站,使得開放政府資料行動逐漸蔚為風潮,成為世界各國未來政府治理的共同願景。

臺灣雖在2005年即頒布《政府資訊公開法》,確立民眾獲取政府資訊的權利,但一直到2013年推出「政府資料開放平臺」,才為開放政府資料政策訂定明確的規則。為了解我國在開放政府資料政策實施過程中面臨的障礙,黃心怡教授團隊針對中央與地方政府公務人員展開全國性調查,深入探究調整政策透明度的可行策略、發布公共資料所創造的價值,以及官僚制度帶來的影響。結果發現,實施開放政府資料政策涉及的議題十分複雜,應該將公共行政理論納入官僚阻力與問責機制的研究。此外,政府在推動開放政府資料政策時,應考量不同位階公務人員需肩負的壓力與風險承受能力。一般而言,公務人員關心的不外乎自身利益或公共利益,或兩者兼有;但不管出於哪一種考量,風險可能並存,造成其在利己與利人之間陷入兩難。針對這點,研究團隊建議決策者在重新設計和制定未來政策時應將此納入—評估,以降低公務人員面臨的困境。(Government Information Quarterly,2020)

參與式預算與地方財政自主

預算與地方財政自主是政府永續治理的一項重要議題。隨著每個時代公共行政扮演不同的角色,預算的分配也被賦予不同任務;比如說,自1950年代興起的理性預算改革,便強調應將重心放在如何有效地分配有限資源。畢竟預算大師Aaron Wildavsky 曾說:「預算即是將一連串的目標貼上價格標籤。良好的預算配置,也代表良好的政策規劃。」由此可知,預算分配的理性與否、是否獲得良好配置等議題,關係著政府能否維持財政的永續性。

近十年來,許多國家的地方政府紛紛嘗試讓民眾參與預算分配的過程,並將此視為理性預算改革的一部分。然而對於以這種方式分配預算,學界仍抱持謹慎的態度;有些學者認為參與式預算比一般行政預算更有利於有組織性的特定團體,有些學者則質疑民眾是否有足夠的知識理解與預算相關的政策內容與成本。為了進一步釐清這些問題,臺大公事所教授郭乃菱與其團隊特別針對「臺北市的參與式預算」及「市長與里長的市政座談」兩種管道帶來的預算分配效果加以比較。選擇這兩個案例的原因是,過去曾有人質疑里長時常在參與式預算會議中提案,再動員里民以獲得支持;但同時里長又可透過市政座談會向市長提案,如此是否使得兩種預算分配管道功能重疊,徒增里長提案的場域?研究結果顯示,兩者在性質與數量上仍有差異。舉例而言,里長在參與式預算會議中所提的議案多半屬跨域性質的提案,證明參與式預算仍有其價值。(Australian Journal of Social Issues, 2020 )

邁向永續治理

「善治」是實現永續發展的基礎之一,涉及經濟成長、社會發展、環境保護、消除貧困與飢餓等各方面的治理。「善治」與「永續發展」密切相關且相互影響—有良好的治理機制才能實現永續發展的理想;而唯有優先考量社會的永續發展性才能建立完善的治理制度。為了達此目標,臺大公事所研究團隊致力於產官學各方面的政策規劃與治理研究。除加強科學與創新的連結,積極響應聯合國永續發展目標第9項「工業、創新和基礎設施」外,其研究成果也有助於建立有效、負責和透明的政府機構,引導臺灣民眾參與公共治理,邁向聯合國永續發展目標第16項「建立和平、正義與健全制度」的願景。

 

公事所主要研究領域
公法與公共政策分析;公共管理;財務行政;環境政策;非營利組織與官僚;電子化政府與科技治理;地方治理評鑑與個案研究